di Roberto Di Gennaro
Una recente relazione della Corte dei conti europea segnala che il supporto dei Fondi Ue non è abbastanza attento al lungo periodo. Un progetto su 5 non ha mantenuto i risultati oltre il completamento, per circa la metà non si è riusciti a recuperare informazioni pertinenti.
LA DURABILITÀ DEI RISULTATI NEI PROGETTI SOSTENUTI DAL FESR
Il supporto dell’Unione Europea agli investimenti produttivi nelle imprese deve essere maggiormente orientato alla “durabilità“, cioè ad una maggiore considerazione dei risultati a lungo termine. Questo l’indirizzo che emerge da un’attuale relazione della Corte dei conti europea, frutto di un articolato audit condotto su oltre 40 progetti cofinanziati tra il 2000 e il 2013 dal FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) e riguardanti investimenti produttivi nelle imprese europee. I progetti esaminati rientravano nell’ambito dei Programmi Operativi (PO) di diversi Paesi europei, tra cui l’Italia. L’indagine ha quindi contemplato l’analisi degli stessi PO in capo ai progetti, insieme alle procedure di selezione, monitoraggio e valutazione. In particolare gli auditor hanno valutato se le risorse del FESR siano state gestite in modo da garantire la durabilità delle realizzazioni e dei risultati, cercando contestualmente di individuare i principali fattori condizionanti. Ma cosa si intende esattamente con il concetto di “durabilità”? E quali ripercussioni può avere nella programmazione e nella gestione dei progetti una sua più o meno corretta applicazione? In un passaggio della relazione della Corte, la durabilità viene espressamente definita come “la capacità di un progetto di mantenere i benefici prodotti per un lungo periodo dopo il completamento del progetto”. Si tratta quindi di un principio strettamente legato agli aspetti della pianificazione strategica e agli approcci volti a conseguire effetti di prospettiva. Ora, nonostante la maggior parte dei progetti esaminati sia riuscita a produrre i risultati diretti attesi, l’audit ha comunque rilevato che, in almeno un quinto di essi, i risultati conseguiti al loro completamento non sono stati mantenuti nel tempo. Inoltre, per circa la metà dei progetti esaminati, non è stato possibile determinare con precisione il livello di durabilità, in quanto non sempre durante l’implementazione del progetto sono state raccolte informazioni pertinenti al riguardo. Muovendo da questi rilievi, la Corte dei conti europea ha pertanto promosso una serie di raccomandazioni specifiche a Commissione Europea e Stati membri, da attuare in larga parte entro il 2020, al fine di apportare le dovute azioni correttive incentrate su una più forte rispondenza ai criteri di durabilità. Nel medio periodo gli effetti di tali indicazioni andranno verosimilmente a impattare anche su imprese a organizzazioni che si misureranno con le nuove programmazioni. L’insieme delle raccomandazioni della Corte può essere raggruppato in tre grandi linee di indirizzo o obiettivi chiave. Vediamo di seguito il dettaglio, tenendo conto in ultima analisi delle possibili implicazioni per le strutture che a diverso titolo gravitano intorno alla progettazione europea.
TRE INDIRIZZI CHIAVE DELLA CORTE DEI CONTI UE PER LA DURABILITÀ
Il primo obiettivo riguarda la riduzione del rischio di perdite da effetto inerziale, sia a livello di pianificazione dei PO che a livello di selezione progettuale. Qui il punto strategico è il sostegno in via primaria a quei progetti di investimento produttivo che hanno reale potenzialità di ottenere risultati duraturi adeguati. Si riscontrano infatti fenomeni di dispersione quando nell’elaborazione nei programmi operativi non si corrisponde pienamente alle effettive necessità dei vari tipi di impresa (es. differenza tra grandi e piccole imprese), oppure quando il FESR stesso non apporta un reale valore aggiunto ai cambiamenti di lungo termine in uno specifico settore di attività (es. processi di ristrutturazione profonda delle aziende, effetti economici sull’occupazione, ecc.). Ma anche nell’attività di selezione dei progetti si verificano perdite da effetto inerziale, laddove in particolare non viene sufficientemente considerato il grado di maggiore complessità innovativa dei progetti, che di solito genera una ricaduta superiore in termini di durabilità, o nei casi in cui i beneficiari fanno partire il proprio progetto prima dalla concessione della sovvenzione, mostrando che tali risorse non erano davvero imprescindibili per l’avvio dell’iniziativa. Allora, affinché tutti questi elementi dispersivi siano in qualche modo eliminati o attenuati, è necessario focalizzarsi progressivamente su quei progetti che hanno maggiori possibilità di generare effetti a lungo termine, sia con una forte promozione del principio di durabilità già nella fase di programmazione dei PO, sia con un miglioramento mirato delle procedure e dei criteri di selezione progettuale. Il secondo orizzonte indicato dalla Corte dei conti europea riguarda il miglioramento della raccolta e dell’uso di dati pertinenti e informazioni utili in merito alla durabilità dei risultati, per ottimizzare il livello delle valutazioni ex-post e per ponderare in modo più sistematico e uniforme i diversi aspetti degli effetti a lungo termine. Resoconti e indicatori più accurati possono infatti in maggior misura garantire il rispetto da parte delle imprese degli obblighi di durabilità stabiliti dalla normativa, incluso l’ulteriore sviluppo dei risultati, fornendo inoltre agli organismi competenti l’opportunità di elaborare futuri programmi di sostegno economico sulla base di analisi e verifiche adeguate. L’indagine svolta ha accertato una generale carenza nell’impiego di indicatori pertinenti (qualitativi e quantitativi) per la misura delle realizzazioni e dei risultati, mentre in altri casi tali misurazioni sono apparse inficiate dalla presenza di valori-obiettivo non proprio realistici. Nei diversi PO, ancora, l’attività di monitoraggio dopo il completamento dei progetti è stata generalmente effettuata in modo limitato o inconsistente. Anche l’uso di sistemi informatici per la raccolta dei dati riguardanti gli effetti di lungo periodo ha trovato scarso favore, così come non sono state prodotte delle statistiche significative sul rispetto degli obblighi di durabilità. Tutto questo implica il dover porre una maggiore enfasi sugli strumenti di monitoraggio e sugli indicatori predefiniti e pertinenti, soprattutto nella fase di completamento dei progetti e durante il periodo di durabilità. L’obiettivo è conseguire un’accurata valutazione dei risultati prodotti dai vari progetti delle imprese beneficiarie e costruire degli strumenti di analisi più idonei e efficaci, al fine di meglio programmare i futuri regimi UE di sostegno alle imprese. Infine, come terza finalità da perseguire, è richiesta una applicazione più puntale e sistematica dei meccanismi di sanzione e di recupero dei finanziamenti, in particolare quando i valori-obiettivo programmatici non vengono raggiunti o quando i progetti non rispettano gli obblighi di durabilità stabiliti dalla normativa UE. Negli audit analizzati dalla Corte dei conti europea sono emerse diverse disomogeneità rispetto all’implementazione dei meccanismi correttivi. Ad esempio, sono state riscontrate significative variazioni nell’entità del mancato conseguimento dei valori-obiettivo per l’applicazione delle misure correttive, così come nell’ammontare delle somme da recuperare. Anche in ulteriori aspetti correlati si sono manifestati elementi di difformità. La rinegoziabilità dei valori-obiettivo vincolanti o delle scadenze previste (prima della fine del periodo di durabilità) è stata infatti praticata considerando di volta in volta quei valori che sarebbero stati probabilmente raggiunti. Tra l’altro, come attentamente rilevato dalla Corte, se il processo di rinegoziazione viene applicato in modo continuo può generare dubbi sia sulla selezione delle domande per i progetti da finanziare che sull’effettivo raggiungimento di risultati duraturi. Faro guida di Commissione europea e Stati membri deve essere pertanto quello di definire misure chiare di sanzione e di recupero finanziamenti, insieme ad una loro applicazione uniforme.
DURABILITÀ DEI PROGETTI; QUALI IMPLICAZIONI PER ENTI E IMPRESE?
Come già detto in precedenza, tutti questi obiettivi e queste indicazioni legate al concetto di durabilità dovranno trovare una definita applicazione, secondo gli auspici della Corte, entro la fine del decennio, riverberandosi nelle imminenti e successive programmazioni. Quali potrebbero essere allora le implicazioni, di rimando, sul piano delle imprese e delle organizzazioni operanti nel contesto della progettualità europea? A livello generale e strategico, enti e aziende a nostro avviso dovranno porre particolare attenzione a tutti quegli elementi che generano impatti positivi nel lungo periodo, come ad esempio il concepimento di processi industriali innovativi, la creazione di effetti moltiplicatori, la ricerca di investimenti produttivi ad alta potenzialità e, in ottica trasversale, l’ottimizzazione delle risorse. A livello tecnico-operativo si dovrà presumibilmente destinare, sia in fase progettuale che gestionale, una più ampia quota di considerazione alle procedure di monitoraggio e rendicontazione, agli indicatori di performance e a quegli strumenti in grado di favorire le attività di follow-up dei risultati e le valutazioni ex-post. Infine, a livello procedurale, sarà premiante perseguire con cura il conseguimento dei risultati attesi e gli aspetti connessi alla durabilità previsti dalla normativa UE. L’accento in definitiva sarà posto sempre più su una visione di lungo periodo, su un efficace utilizzo dei fondi e dei sostegni messi a disposizione delle imprese e sulle benefiche ricadute in termini di innovazione nei territori regionali destinatari degli investimenti produttivi programmati.